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TAR MI 2823/2011 (agricola)

EDILIZIA E URBANISTICA - 142
T.A.R. per la Lombardia, Milano, Sezione Seconda, 22 novembre 2011, n. 2823
L'atto di vincolo al mantenimento della destinazione dell'immobile al servizio dell'attività agricola (previsto dalla L.R. Lombardia n. 93 del 1980 poi, senza soluzione di continuità, dall'art. 60, comma 2, della L.R. n. 12 del 2005) non decade per cessazione dell'attività agricola o alienazione a soggetti sprovvisti dei requisiti di conduttori agricoli.
Un edificio in tale condizione, ancorché "di fatto" utilizzato per scopi diversi, costituisce illecito e il titolare non è titolare di alcun diritto all'adeguamento dello strumento urbanistico finalizzato a sanare tale illecito.

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1277 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
L.P.L., rappresentata e difesa dall'avv. Claudio Linzola, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in ...

 

contro

Comune di Vizzolo Predabissi, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Viviani, con domicilio eletto presso quest’ultimo in ...

nei confronti di: Provincia di Milano, non costituita in giudizio;

per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Vizzolo Predabissi (MI) n. 3 del 17.2.2010 recante “PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO (P.G.T.) del Comune di VIZZOLO PREDABISSI – ESAME OSSERVAZIONI – CONTRODEDUZIONI – APPROVAZIONE DEFINITIVA”, nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vizzolo Predabissi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2011 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

 

L’esponente è proprietaria di un edificio nel Comune di Vizzolo Predabissi (MI), via Togliatti 44, acquistato dagli eredi del sig. L.B., già titolare di un’azienda agricola, che aveva realizzato l’edificio stesso quale residenza dell’imprenditore agricolo, ai sensi dell’allora vigente legge regionale 93/1980 (oggi abrogata e sostituita dalla legge regionale 12/2005, articoli 59-62).

L’area sulla quale insiste l’immobile, in base al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune, aveva infatti destinazione agricola.

In sede di approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT), la signora L. chiedeva all’Amministrazione comunale il mutamento di destinazione d’uso del proprio terreno, da agricola a residenziale.

L’osservazione era però respinta, sicché il PGT confermava la destinazione agricola del fondo: in particolare, a detta dell’Amministrazione, l’accoglimento dell’osservazione avrebbe determinato una sorta di sanatoria della condotta tenuta dalla ricorrente, la quale – in via di fatto – aveva trasformato una residenza a servizio dell’impresa agricola in una normale casa d’abitazione, totalmente svincolata dall’attività agricola.

Contro la deliberazione consiliare di approvazione del PGT era proposto di conseguenza il presente ricorso, per i motivi che possono così essere sintetizzati:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e degli articoli 2 e 3 della legge regionale Lombardia n. 93 del 1980;
2) violazione e falsa applicazione della legge regionale della Lombardia n. 1 del 2001, art. 5;
3) eccesso di potere per contraddittorietà;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma II, lett. a), della legge regionale Lombardia n. 93 del 1980;
5) eccesso di potere per errore di fatto e travisamento;
6) eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e violazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Si costituiva in giudizio il Comune intimato, concludendo per la reiezione del ricorso.

Il successivo 16.7.2010, l’esponente notificava ricorso per motivi aggiunti, nel quale erano articolati altri quattro mezzi di ricorso contro la stessa delibera oggetto del gravame principale, alla luce della sentenza del TAR Lombardia, sez. II, n. 1526 del 2010, sentenza nella quale erano affrontate dal presente Tribunale una serie di questioni riguardanti la valutazione ambientale strategica (VAS), alla quale vanno sottoposti i PGT.

Il Comune si costituiva anche nel ricorso per motivi aggiunti, eccependone la tardività, oltre all’infondatezza nel merito.

Alla pubblica udienza del 3.11.2011, la causa era trattenuta in decisione.

 

DIRITTO

 

1.1. Al fine della migliore comprensione e valutazione dei motivi contenuti nel ricorso principale, appare necessario inquadrare correttamente, sul piano fattuale e giuridico, la presente fattispecie.

L’edificio di cui è causa, con l’annesso fondo, del quale l’esponente ha chiesto il mutamento di destinazione d’uso, fu realizzato dal sig. L.B., imprenditore agricolo, quale abitazione del conduttore dell’azienda agricola.

Di conseguenza, in applicazione dell’allora vigente legge regionale 93/1980, articoli 3 e 6, il sig. B. redasse in data 14.4.1989 un atto di impegno, debitamente autenticato, con il quale si obbligava al mantenimento della destinazione dell’opera realizzanda al servizio esclusivo dell’attività agricola.

Tale atto unilaterale di impegno era trascritto nei pubblici registri (cfr. il testo di tale atto d’obbligo, doc. 4 della ricorrente e doc.1 del resistente).

L’esistenza dell’atto d’obbligo era ribadita nei successivi atti aventi ad oggetto il compendio immobiliare di cui è causa e quindi anche nel contratto con il quale la signora L. acquistò il compendio medesimo dagli eredi del sig. B. in data 21.11.2001 (cfr. l’atto di acquisto, a rogito del notaio T. di Piacenza, doc. 3 del resistente e doc. 6 della ricorrente; nell’art. 4 del contratto viene fatto espresso riferimento all’atto di impegno del 14.4.1989, mentre al successivo art. 8 è scritto che: “la parte acquirente è a perfetta conoscenza che il fabbricato in oggetto ha e conserva tutt’ora destinazione rurale”).

La signora L., pur pienamente consapevole della destinazione agricola del fondo e del vincolo gravante sul medesimo ai sensi della legge regionale 93/1980, realizzava però una sostanziale modificazione della destinazione del bene, che da residenza al servizio dell’impresa agricola diveniva – in via di fatto e senza alcun adeguamento delle previsioni urbanistiche – una normale abitazione, essendo ormai cessata l’attività agricola e non avendo l’esponente, circostanza questa pacifica, la qualifica di agricoltore.

Di fronte a tale cambio d’uso, il Comune avviava un procedimento sanzionatorio edilizio, che non era però portato a conclusione, senza peraltro che la signora L. chiedesse una eventuale sanatoria.

Soltanto al momento dell’adozione del Piano di Governo del Territorio (PGT), con un’osservazione presentata il 9.12.2009, la ricorrente chiedeva sostanzialmente che l’area di sua proprietà mutasse destinazione, da agricola a residenziale (cfr. 2 della ricorrente).

L’Amministrazione comunale respingeva l’osservazione, rilevando, nella propria controdeduzione, come l’esponente avesse modificato in via di fatto la destinazione, in violazione dell’impegno assunto ai sensi della legge regionale 93/1980 – oggi abrogata, le cui previsioni sono state però sostanzialmente riproposte nella legge regionale 12/2005 – sicché l’accoglimento dell’osservazione avrebbe realizzato di fatto una sorta di sanatoria dell’illecito edilizio (cfr. doc. 3 della ricorrente, per il testo della controdeduzione).

Ciò premesso, si rileva che nel primo motivo la decisione del Comune viene censurata per presunta violazione dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e degli articoli 2 e 3 della legge regionale 12/2005, in quanto – a detta dell’esponente – non vi sarebbe stato alcun cambio d’uso, giacché l’edificio già di proprietà del sig. B. avrebbe in ogni caso sempre mantenuto la propria destinazione residenziale.

Il mezzo è però privo di pregio, non potendosi accogliere l’interpretazione della legge regionale 93/1980 offerta dalla ricorrente: la finalità perseguita dal legislatore lombardo – confermata negli articoli da 59 a 62 della vigente legge regionale 12/2005 – è quella di mantenere e conservare le zone agricole o a destinazione agricola della Regione, attraverso la limitazione degli usi residenziali, ammessi soltanto se a servizio dell’impresa agricola, per impedire la definitiva ed irrimediabile perdita delle porzioni territoriali a vocazione rurale (su tale finalità, si veda TAR Lombardia, Milano, sez. II, 7.7.2011, n. 1843, oltre all’importante ordinanza della Corte Costituzionale n. 167/1995, di declaratoria della manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 3 della legge regionale 93/1980).

Tale scopo è reso evidente dal particolare procedimento previsto per gli interventi edificatori in zona agricola (ora disciplinato dall’art. 60 della LR 12/2005), caratterizzato dalla presentazione al Comune di un impegno al mantenimento della destinazione, da trascriversi nei pubblici registri e costituente un vero e proprio vincolo sull’immobile.

Tale vincolo non può venire meno se non in caso di variazione urbanistica dell’area interessata (così l’art. 60 della LR 12/2005 ma anche la pregressa LR 93/1980), essendo pertanto indifferenti, sul regime del vincolo, le eventuali vicende personali dell’imprenditore agricolo o dei suoi aventi causa.

D’altronde, se così non fosse, la disciplina regionale sulla conservazione e sul mantenimento delle aree agricole sarebbe facilmente elusa, ad esempio attraverso la cessione dell’immobile dall’imprenditore agricolo ad un soggetto privo di tale qualità, oppure mediante la cessazione dell’attività di impresa agricola.

Non può pertanto configurarsi, contrariamente a quanto sostenuto dall’esponente, una sostanziale assimilazione fra la ordinaria destinazione abitativa e la residenza a servizio dell’impresa agricola.

Sul punto preme ancora ribadire – e si perdoni l’ovvietà – che non è certamente vietata in senso assoluto la trasformazione di una zona da agricola a residenziale; nel caso di specie tuttavia, l’esponente giustifica la propria pretesa all’accoglimento della sua osservazione al PGT, sulla base dell’intervenuto mutamento di destinazione realizzato in via di fatto, dopo l’acquisto dell’immobile.

Non pare certo al Collegio che la signora Lui possa reputarsi titolata ad esigere un simile cambio d’uso, visto anche l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, che riconosce ai Comuni ampia discrezionalità nelle scelte urbanistiche – nel caso di specie si è trattato di confermare la destinazione agricola già esistente – scelte che richiedono una specifica motivazione solo in caso di affidamento qualificato del privato, rientrando in tale ultima ipotesi le situazioni di chi ha ottenuto un giudicato di annullamento di una precedente destinazione di zona ovvero di un diniego di titolo edilizio oppure ancora del silenzio-rifiuto formatosi su una domanda edilizia (si veda, sul punto, la ancora fondamentale decisione del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 8.1.1986, n. 1).

Alle situazioni sopra indicate, viene inoltre equiparata la condizione del privato che ha stipulato accordi vincolanti con la Pubblica Amministrazione, quale ad esempio una convenzione di lottizzazione (cfr. sul punto, fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 24.2.2010, n. 452).

La posizione dell’esponente non rientra in nessuna di quelle sopra indicate, sicché la stessa non appare titolare di una particolare o qualificata posizione di affidamento nei confronti del Comune.

In conclusione, deve confermarsi il rigetto del primo motivo.

1.2. Nel secondo motivo, è denunciata la presunta violazione dell’art. 4 della legge regionale 1/2001 – oggi peraltro abrogato – che prevedeva che i requisiti soggettivi per il rilascio della concessione edilizia in zona agricola, di cui alla legge regionale 93/1980, non si applicassero alle opere di ristrutturazione edilizia ed agli ampliamenti consentiti dagli strumenti urbanistici.

Nel caso di specie, si continua in ricorso, il mutamento di destinazione d’uso sarebbe avvenuto senza opere, per cui dovrebbe ritenersi consentito ai sensi del citato art. 4.

Il mezzo non convince: l’art. 4 non pare infatti consentire il superamento delle disposizioni regionali di tutela e salvaguardia delle porzioni agricole del territorio, già sopra evidenziate, senza contare che gli interventi di cui all’articolo stesso sono quelli consentiti dagli strumenti urbanistici, mentre appare provato che la condotta della signora Lui si sia posta in contrasto con questi ultimi.

1.3. Nel terzo motivo si denuncia la presunta contraddittorietà del comportamento comunale, che avrebbe avviato, senza concluderlo, un procedimento sanzionatorio nei confronti della ricorrente, salvo poi respingere l’osservazione al PGT, rimarcando un presunto illecito edilizio in capo alla ricorrente medesima.

La censura è infondata: la condotta inerte dell’Amministrazione non può certo essere equiparata all’ammissione della liceità del cambio d’uso, non essendovi stata alcuna esplicita manifestazione in tale senso della volontà del Comune; si ricordi poi che i poteri di vigilanza e repressione in materia edilizia e urbanistica (di cui all’art. 27 del DPR 380/2001), non sono soggetti a decadenza o prescrizione, per cui il decorso del tempo non può essere assimilato ad un implicito assenso all’attività costruttiva illecita del privato.

1.4. Nel quarto mezzo viene ribadita la presunta violazione dell’art. 3 della legge regionale 93/1980, sostenendosi che il Comune avrebbe potuto agevolmente, mediante lo strumento di pianificazione generale, rimuovere il vincolo di destinazione agricola, che del resto sarebbe decaduto in via di fatto per effetto della definitiva cessazione dell’attività di impresa agricola da parte del sig. Benetti.

La censura è infondata, per le ragioni già sopra esposte al punto 1.1, che pare opportuno ribadire, seppure per sommi capi: il vincolo di asservimento della residenza a servizio dell’impresa agricola non è nella disponibilità di chi pone in essere l’atto di impegno, né sussiste decadenza del vincolo per cessazione dell’attività agricola o vendita dell’immobile; il vincolo appare necessario per la piena salvaguardia del patrimonio agricolo della Regione; gli strumenti urbanistici possono ovviamente disporre un motivato cambio d’uso ma la signora Lui, che ha realizzato di fatto tale mutamento in violazione dello strumento urbanistico, non ha alcuna pretesa tutelata a che il Comune, attraverso il PGT, adegui la situazione di diritto a quella di fatto illecitamente realizzata.

1.5. Nel quinto motivo, si lamenta il presunto eccesso di potere per errore di fatto o travisamento, per non avere l’Amministrazione considerato l’intervenuta scadenza del vincolo, all’atto di cessazione dell’attività agricola.

Anche tale motivo è privo di pregio e sul punto ci si permette di richiamare, per economia espositiva, quanto sopra esposto ai punti 1.1 e 1.4, ricordando altresì come la ricorrente fosse pienamente a conoscenza dell’esistenza del vincolo, richiamato espressamente nell’atto di acquisto dell’immobile di cui è causa.

1.6. Nel sesto ed ultimo motivo del gravame principale, viene denunciata la presunta violazione da parte del Comune dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto, a detta dell’esponente, lo strumento urbanistico comunale potrebbe anche sanare un abuso edilizio.

Il mezzo non può però trovare accoglimento, in quanto – con specifico riferimento alla presente fattispecie – non appare né illogico né arbitrario che l’Amministrazione, nel confermare la vocazione agricola dell’area dell’esponente, abbia escluso di utilizzare lo strumento urbanistico quale improprio mezzo per realizzare una sorta di surrettizia sanatoria, che avrebbe finito così di fatto per eliminare l’abuso posto in essere dall’esponente.

E’ del resto escluso dallo stesso art. 36, citato dalla ricorrente, che la sola conformità dell’opera abusiva allo strumento urbanistico sopravvenuto consenta la sanatoria dell’abuso, essendo invece necessaria anche la conformità allo strumento vigente al momento di esecuzione dell’opera (c.d. doppia conformità).

Infine, in merito alla nota del legale del Comune dell’8.8.2001 (doc. 1 della ricorrente in data 1.9.2011), la stessa non avalla in alcun modo il comportamento dell’esponente, visto che il difensore dell’Amministrazione indica chiaramente a quest’ultima come appaia insuperabile il vincolo pattizio gravante sulla costruzione della ricorrente.

In conclusione, il ricorso principale deve interamente rigettarsi.

2. Il ricorso per motivi aggiunti deve reputarsi invece irricevibile, per tardività della notificazione del medesimo, ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. 104/2010 (“Codice del processo amministrativo”), come del resto rilevato dalla parte resistente nella propria memoria difensiva.

Con il suindicato ricorso, infatti, non sono stati impugnati nuovi atti amministrativi, ma sono state introdotte nuove censure contro i provvedimenti già gravati in via principale, secondo quanto previsto dall’art. 43, comma 1°, primo periodo, del D.Lgs. 104/2010 (“I ricorrenti ... possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte...”).

L’occasione per la proposizione dei suddetti motivi aggiunti è stato il deposito, da parte della scrivente Sezione, della sentenza n. 1526/2010, nella quale sono state affrontate talune complesse questioni in ordine al rapporto fra la pianificazione urbanistica comunale, realizzata attraverso il PGT, e la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS).

Tuttavia, reputa il Collegio che le doglianze contro il PGT per l’eventuale inosservanza della disciplina sulla VAS avrebbero dovuto essere introdotte con il ricorso originario, trattandosi di motivi che potevano (e dovevano), essere individuati – e prospettati – a partire dal momento della rituale pubblicazione del PGT e dei connessi atti relativi alla procedura di VAS.

Il semplice deposito di una sentenza, ancorché innovativa, relativa alla procedura da ultimo indicata ed ai suoi rapporti con la pianificazione generale, non può considerarsi una circostanza sopravvenuta (quale potrebbe essere invece, ad esempio, la scoperta di atti amministrativi prima ignorati), che giustifichi la proposizione di motivi aggiunti.

La ragione storica dell’introduzione di questi ultimi nel giudizio amministrativo consiste proprio nel permettere al ricorrente di estendere le censure già svolte nel gravame principale, a fronte del sopravvenire di documenti non conoscibili originariamente oppure – secondo lo schema che fu adottato dalla legge 205/2000 – per impugnare nello stesso giudizio provvedimenti connessi con quello già impugnato.

Non pare - però - possibile introdurre con motivi aggiunti censure che attengono all’atto già gravato e che sono fondate su una nuova valutazione dei vizi di legittimità del medesimo, valutazione condotta però soltanto alla luce di sopravvenute decisioni giurisprudenziali.

In conclusione, i motivi aggiunti addotti nel presente giudizio appaiono irrimediabilmente tardivi, trattandosi di censure che dovevano essere proposte unitamente al ricorso principale, nell’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrente dall’intervenuta pubblicazione della delibera consiliare (24 marzo 2010, cfr. doc. 1 della ricorrente), mentre gli stessi sono stati presentati alla notificazione il 16 luglio 2010.

3. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a favore del Comune, mentre non occorre provvedere nei confronti della Provincia, non costituita in giudizio.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e dichiara irricevibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente al pagamento a favore del Comune delle spese di causa, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge (IVA e CPA).
Nulla sulle spese per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore
Silvana Bini, Primo Referendario


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